Межбюджетные отношения в российской федерации и пути их совершенствования. Теоретические основы формирования межбюджетных отношений Межбюджетные отношения кратко

Основные принципы межбюджетных отношений в России

Межбюджетные отношения в России основаны на следующих принципах:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ ;
• разграничения (закрепления) на постоянной основе доходов по уровням бюджетной системы РФ;
• равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
• равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ - в местные бюджеты. Используется единая методика расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Целями организации системы межбюджетных отношений могут быть:

• выравнивание бюджетной обеспеченности,
• стимулирование роста налогового потенциала,
• финансовое управление территориальным развитием,
• снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.

Реформы межбюджетных отношений в России в 2000-х гг.

В 2001 году правительством утверждена концепция реформы межбюджетных отношений - Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года . Согласно концепции,и муниципалитеты должны стать более самостоятельными: получить ограниченную самостоятельность в налоговой политике, в управлении расходами своих бюджетов, реализовывать закрепленные за ними расходные полномочия за счет собственных доходов.

В основу реформы положен принцип разграничения полномочий между разными уровнями власти. За регионами и муниципалитетами закреплялся ограниченный круг обязательств (мандатов), исключены обязательства, не подкрепленные источниками финансирования. Также расширялись налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления. Таким образом, сделана попытка поставить их доходы в прямую зависимость от успешности развития «налогооблагаемой базы» территории (местной экономики): успешности привлечения инвесторов, стимулирования предпринимательской активности и роста малого бизнеса.

Впервые в соответствии с новыми принципами бюджет был сформирован в 2005 году .

В 2005 году принят закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий», он ввел институт так называемых добровольных полномочий, которые субъекты могут вводить в одностороннем порядке даже при отсутствии источников финансирования.

Положение бюджетов регионального уровня

Главный итог реформы межбюджетных отношений - существенный рост бюджетной централизации. Разграничение функций и доходов на практике привело к серьёзному усилению центра.

Не произошло и реального разграничения источников доходов . В Бюджетном кодексе заложен принцип одноканального финансирования (один налог - один бюджет), но на деле более 80 % налоговых поступлений в бюджеты регионов - это отчисления от федеральных налогов. Основные источники пополнения региональной казны - это часть налога на прибыль , налог на доходы физических лиц (НДФЛ) и поделенные с федеральным центром акцизы . В период кризиса 2008-2009 гг. доходы от первого почти прекратились - прибыли у предприятий нет.

В доходах консолидированного бюджета доля центра в 1999 году составляла 44 %. В 2007 году эта доля составила 66,2 %. Учитывая, что часть доходов центра перераспределяется в регионы в виде трансфертов , на него все равно приходилось 58,9 % консолидированного бюджета. В итоге даже у регионов богатых природными ресурсами оказалось недостаточно средств, чтобы покрывать собственные бюджетные обязательства . Они попали в зависимость от благосклонности и дотаций центра. В экономически благополучном 2006 году, по данным Минрегиона , доля дотаций из центра составила всего 10 % только в 16 из 87 субъектов, доля в 10-30 % - в 37 регионах . Всего на межбюджетные трансферты приходилось более трети расходов федерального бюджета 2007 года.

По словам министра регионального развития Дмитрия Козака, «70-80 % всех полномочий сейчас в руках федеральных органов, которые, хоть и представлены на территории, не несут политической ответственности за принимаемые решения» . Губернаторы не имеют ни возможности, ни стимулов, чтобы работать более эффективно. Главной проблемой становится недостаток компетентной инициативы в регионах.

Таким образом, регионы не стали самостоятельнее, они получают средства не напрямую от налогоплательщиков, а через посредника - федеральный центр. Чем больше налогов забирает федеральный центр, тем меньше стимулов у регионов для эффективной работы. В самом крупном проигрыше оказываются регионы-доноры .

Передача сигнала сверху замедлена, поскольку ему приходится проходить через четыре круга федеральной власти. Представительство регионов в федеральном законотворчестве сведено к минимуму и де-факто, и де-юре. Разделение полномочий с точки зрения финансового федерализма осуществляется совершенно диким способом. Стимулирование регионов походит на круговую поруку, когда бедных закармливают и они теряют всякий стимул к работе, а богатых обкладывают налоговым бременем. Межбюджетная реформа 2005 года только усилила неформальный дележ федеральной казны и наплодила лишних 15 % чиновников. Да ещё появился новый региональный спорт - бюджетный лоббизм. Новый, четвёртый бюджетный уровень - муниципальный - оказался нежизнеспособным, и реформа МСУ провалилась. Козак тогда пытался причесать и стандартизировать ОМСУ, на деле получилась только фикция самоуправления, был создан новый уровень госвласти, только без полномочий и средств.

Положение бюджетов муниципального уровня

Согласно Бюджетному кодексу, муниципалитеты могут частично управлять лишь двумя налогами - земельным и на имущество физических лиц. Но эти налоги трудно собирать, и составляют они считанные проценты в бюджете муниципальных районов. Основные поступления - это перечисление муниципалитетам доли от прочих налогов из вышестоящих бюджетов. Например, сельские поселения получают 10 % собираемого на их территории налога на доходы физических лиц (НДФЛ) и 30 % единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН), муниципальные районы - 20 % НДФЛ, 30 % ЕСХН и 90 % единого налога на вмененный доход .

Таким образом, муниципалитеты остаются полностью зависимыми от своих регионов и центра.

Региональные и муниципальные бюджеты РФ в период кризиса

По итогам января-июля 2009 года по сравнению с аналогичным периодом 2008 года сокращение доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ составило 7 %. Объёмы доходов снизились в 35 регионах. В 5 из них доходы упали более чем на 20 % .

За восемь месяцев 2009 года наибольшее падение доходов зафиксировано в Тюменской области (на 34 %), Челябинской области (на 28 %), Вологодской области (на 24 %), Ханты-Мансийском АО (на 23 %). За этот же период сокращение налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ составило 17 %, рост налоговых доходов произошёл в 23 регионах, снижение более чем на 20 % - в 11 субъектах Федерации. Из-за кризиса в 2008-2009 гг. серьёзно сократились поступления от налога на прибыль - одного из основных источников дохода региональных бюджетов. Прибыли у предприятий почти нет. Доходы от этого налога снизились на 44 %, в 16 регионах поступления сократились более чем на 50 %, рост доходов от налога на прибыль зафиксирован в 11 регионах России. Снижение объёмов НДФЛ составило 1 %, при этом поступления выросли в 41 регионе.

Наличие федеративного административно-территориального устройства само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность, и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений.

В Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) межбюджетные отношения определены как «межбюджетные отношения - взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Такое определение данного понятия носит весьма общий характер, сводя эти отношения к бюджетным правоотношениям и бюджетному процессу не затрагивая самой их сути.

Межбюджетные отношения - это отношения между органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной (без ограничения сроком) основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимально возможной степени доходных источников, а также межбюджетному регулированию: возможному распределению некоторых налогов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах в целях обеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня.

Потребность в таком регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня.

Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств этих бюджетов.

Сущность ст. 7 Бюджетного кодекса РФ о бюджетных полномочиях федеральных органов государственной власти заключается в наделении федерального центра правом определения только «основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений», установления «общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов». Правовое регулирование бюджетного процесса и межбюджетных отношений на разных уровнях бюджетной системы по принципу основ означает, что федеральный центр устанавливает общие требования (принципы) по этим вопросам, детализация же их осуществляется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. Согласно ст. 71 Конституции РФ в числе бюджетов разных уровней к предметам ведения федерального центра относится федеральный бюджет. Поэтому федеральные органы государственной власти вправе устанавливать детальное правовое регулирование по указанным вопросам, если строго придерживаться требований бюджетного федерализма, исключительно по отношению к федеральному бюджету, а органы государственной власти субъектов РФ - по отношению к региональному бюджету и местным бюджетам, руководствуясь общими принципами, установленными на федеральном уровне.

В Российской Федерации разграничение видов доходов (на постоянной основе) между уровнями бюджетной системы обеспечивается через раздельные и совместные налоги. А межбюджетное регулирование осуществляется, прежде всего отчислением от регулирующих налогов. Но с 2006 г. возможность применения таких нормативов в качестве дополнительных (дифференцированных) к единым процентным долям налогов, закрепляемым на постоянной основе, предусматривается только внутри субъектов РФ и лишь по налогу на доходы физических лиц взамен дотаций местным бюджетам, исчисленных (подушевым методом) на формализованной основе. Таким образом, в бюджетном законодательстве предпочтение отдается межбюджетному регулированию через безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам других уровней в разных формах. Они согласно этому законодательству рассматриваются как межбюджетные трансферты. К таким трансфертам отнесены и бюджетные кредиты из федерального бюджета субъектам РФ, предоставляемые на возмездной и возвратной основе.

Большие различия имеются в пропорциях распределения доходов (до их перераспределения из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой) между центральным бюджетом государства и территориальными бюджетами.

В Российской Федерации региональные и местные органы власти обладают некоторыми правами в области налогообложения, чтобы в той или иной степени самостоятельно решать проблему бездефицитности бюджетов или сокращения их дефицитности, прежде чем рассчитывать на финансовую помощь в разных формах из бюджета вышестоящего территориального уровня. Следует отметить, что согласно Налоговому кодексу РФ существует ряд региональных и местных налогов, налоговую ставку которых может устанавливать субъект РФ или муниципальное образование, но в пределах, установленных федеральным законодательством.

Межбюджетные отношения в федеративных государствах имеют особенности, которые диктуются бюджетным устройством государства и степенью развития бюджетного федерализма. Сущность его выражается через его основные принципы. К ним относятся следующие:

наличие не менее трех основных уровней бюджетной системы;

единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сочетания интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в бюджеты разных уровней на объективной основе;

ведущая роль федерального бюджета как выражающего общие интересы всех субъектов федерации в сочетании с высокой степенью самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, соответствующую налоговому потенциалу на данной территории, с предоставлением им необходимой для этого налоговой инициативы;

активное участие субъектов федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства, включая межбюджетные отношения.

Объективной основой сочетания интересов бюджетов всех уровней является то, что конечной целью органов власти любого уровня должны быть интересы населения.

Сочетание принципов централизма и децентрализма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации, характеризующейся усилением демократических начал организации и функционирования бюджетной системы страны, необходимыми условиями являются сохранение единства государства, финансовое обеспечение общих общественных потребностей как полностью бесплатных для населения (государственное управление, оборона и некоторые другие), в отличие от таких общественных потребностей, которые могут быть частично платными. Это предопределяет соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов Федерации.

При реализации бюджетной политики федеративного государства важным является сочетание интересов народов многонациональной Федерации (в национально-культурном их развитии) как общегосударственная задача.

Высокая степень самостоятельности бюджетов разных уровней и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность предопределяет повышение их заинтересованности в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном расходовании бюджетных средств. Такая самостоятельность бюджетов характерна для классического бюджетного федерализма, так как она позволяет проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную налогово-бюджетную политику в пределах своей компетенции.

Активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства в качестве принципа бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится к межбюджетным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.

Состояние межбюджетных отношений, и в частности межбюджетного регулирования, в значительной степени предопределяется тем, насколько разграничение расходов и доходных источников на постоянной основе между звеньями бюджетной системы отвечает принципу самостоятельности бюджетов. Там, где низок уровень собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, вопрос о самостоятельности бюджета становится проблематичным.

Исходя из принципов бюджетного федерализма можно определить следующие принципы межбюджетных отношений:

сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений;

четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и соответствующих им расходов, а также доходных источников (полностью или частично) между звеньями бюджетной системы;

максимально возможное разграничение на постоянной (без ограничения сроком) основе видов доходов (полностью или частично) в качестве закрепленных доходов между бюджетами разных уровней;

сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях;

равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов Федерации с федеральным центром и муниципальных образований с органами власти субъектов Федерации;

применение в межбюджетном регулировании для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований единых методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные и групповые особенности; обязательность компенсации недостающих средств при увеличении расходов бюджетов или снижении их доходов, явившихся следствием решений, принятых органами власти другого уровня;

недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств; недопустимость изменения ранжировки территориальных образований по бюджетной обеспеченности в сопоставимых условиях при передаче им средств из вышестоящего бюджета в порядке межбюджетного регулирования; взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям; наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;

относительная стабильность принятого к реализации механизма межбюджетных отношений;

ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов.

Сравнение действующего механизма межбюджетных отношений с указанными выше принципами - требованиями бюджетного федерализма к его построению - позволяет улучшить организацию этих отношений, а также обеспечить правильный выбор направлений дальнейшего их совершенствования.

Основными функциями межбюджетных отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны), и стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования. Обе эти функции подлежат реализации в сочетании - как двуединый процесс. Поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.23

Исходя из вышеизложенного можно дать следующие определения разграничения и распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Разграничение доходов означает законодательное закрепление федеральными органами государственной власти соответствующих видов доходов (полностью или частично) на постоянной основе за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Распределение доходов представляет собой передачу органами государственной власти и органами местного самоуправления доходов, закрепленных за бюджетами, в иные бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по нормативам отчислений, устанавливаемым на постоянной основе или на очередной финансовый год.

Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации характеризуется следующим:

федеральные налоги и сборы, а также налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных районов, бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений;

региональные налоги полностью закрепляются за бюджетами субъектов РФ;

местные налоги полностью закрепляются за бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений, на территории которых они взимаются; за бюджетами муниципальных районов закрепляются местные налоги, взимаемые на межселенных территориях;

неналоговые доходы полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных

районов, бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений.

В отличие от разграничения доходов между бюджетами, которое относится к компетенции только федеральных органов государственной власти, распределение доходов между бюджетами может осуществляться органами государственной власти обоих уровней и органами местного самоуправления муниципальных районов. При этом нормативы по доходам, закрепляемым за бюджетами в порядке их разграничения, определяются БК РФ; нормативы отчислений по доходам, распределяемым между бюджетами, могут устанавливаться иными (кроме БК РФ) актами бюджетного законодательства Российской Федерации. Для бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований различного вида законодательством Российской Федерации предусматривается как закрепление за ними доходов в порядке разграничения, так и передача им доходов, подлежащих зачислению в иные бюджеты. В то же время в федеральный бюджет могут зачисляться только закрепленные за ним доходы, а в бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения - только доходы, передаваемые им органами государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга. Бюджетным кодексом РФ определяются нормативы зачисления в бюджеты всех видов налогов, предусмотренных Налоговым кодексом РФ. При этом устанавливаются единые нормативы для бюджетов субъектов РФ, единые нормативы для бюджетов поселений, единые нормативы для бюджетов муниципальных районов и единые нормативы для бюджетов городских округов, закрепляемые за соответствующими бюджетами исключительно на постоянной основе. В свою очередь передача доходов в порядке их распределения осуществляется путем установления нормативов отчислений в нижестоящие бюджеты от любых видов налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных районов. Причем могут устанавливаться как единые нормативы отчислений для бюджетов поселений, единые нормативы для бюджетов муниципальных районов и единые нормативы для бюджетов городских округов, утверждаемые на постоянной основе, так и дифференцированные нормативы отчислений для местных бюджетов и для бюджетов субъектов РФ, принимаемые на очередной финансовый год.

Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Они строятся на следующих принципах:

• – сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;
• – самостоятельность бюджетов всех уровней;
• – законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между бюджетами всех уровней;
• – объективное перераспределение средств между бюджетами для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
• – единство бюджетной системы;
• – равенство всех бюджетов РФ.

Межбюджетные отношения регулируются. Бюджетное регулирование – это процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной части бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов.

Бюджетный кодекс РФ распределил доходы и расходы по бюджетам различных уровней. Доходы бюджетов можно разделить на две группы:

• – собственные доходы бюджетов. Это доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами;
• – регулирующие доходы. Это федеральные и региональные налоги и платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года). Нормативы отчислений устанавливаются в процентах и определяются законом о бюджете того уровня, который передает регулирующие доходы.

Бюджетным кодексом РФ четко разграничены доходы между бюджетами разных уровней.

Доходы федерального бюджета складываются из налоговых доходов, включающих:

• – федеральные налоги и сборы;
• – таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи;
• – государственную пошлину;

и неналоговых доходов, состоящих:

• – из доходов от использования государственного имущества;
• – доходов от продажи государственного имущества;
• – части прибыли унитарных предприятий, созданных РФ, после уплаты ими налогов;
• – прибыли Банка России;
• – доходов от внешнеэкономической деятельности;
• – доходов от реализации государственных запасов и затрат.

Обособленно учитываются в доходах федерального бюджета доходы федеральных целевых бюджетных фондов.

Доходы бюджетов субъектов РФ включают налоговые доходы, в том числе:

• – региональные налоги и сборы;
• – отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов.

В состав неналоговых доходов входят:

• – доходы от имущества субъектов РФ;
• – доходы от услуг бюджетных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ;
• – часть прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, после уплаты ими налогов.

Доходы местных бюджетов также складываются из налоговых доходов, в состав которых входят: местные налоги и сборы; отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов; государственная пошлина, за исключением зачисляемой в федеральный бюджет, и доходов неналоговых, в том числе:

• – доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• – доходов от услуг бюджетных учреждений, находящихся в муниципальной собственности;
• – доходов от продажи муниципального имущества;
• – ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления и др.

Расходы бюджетов делятся на капитальные и текущие. Расходы бюджетов могут осуществляться в различных формах. Таковыми в частности могут быть:

• – ассигнования на содержание бюджетных учреждений;
• – средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими или юридическими лицами по государственным или муниципальным заказам;
• – ассигнования на обязательные выплаты населению (пенсий, стипендий, пособий, других социальных выплат);
• – субвенции и субсидии юридическим и физическим лицам;
• – бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, государственным внебюджетным фондам;
• – кредиты иностранным государствам;
• – средства на обслуживание и погашение государственного долга;
• – ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
• – резервные фонды.

Бюджетным кодексом РФ расходы разграничены по бюджетам разных уровней, с выделением четырех групп:

• 1) расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета;
• 2) расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
• 3) расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ;
• 4) расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

Расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета , направляются:

• – на обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального собрания, Счетной палаты, федеральных органов исполнительной власти и др.;
• – функционирование федеральной судебной системы;
• – осуществление международной деятельности;
• – финансирование национальной обороны и обеспечения безопасности государства;
• – финансирование фундаментальных исследований и содействие научно-техническому прогрессу;
• – государственную поддержку железнодорожного, воздушного и морского транспорта;
• – государственную поддержку атомной энергетики;
• – ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;
• – финансирование исследования и использования космического пространства;
• – содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности;
• – формирование федеральной собственности;
• – обслуживание и погашение государственного долга РФ;
• – компенсацию государственным внебюджетным фондам на социальные выплаты;
• – финансирование федеральной инвестиционной программы;
• – финансовую поддержку субъектов РФ;
• – прочие расходы.

Расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, направляются:

• – на государственное обеспечение правоохранительной деятельности;
• – государственную поддержку промышленности, строительства, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитена;
• – финансирование научно-исследовательских, опытноконструкторских, проектно-изыскательских работ;
• – обеспечение социальной защиты населения;
• – обеспечение охраны окружающей среды;
• – обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;
• – развитие рыночной инфраструктуры;
• – прочие расходы.

Расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ, направляются:

• – на функционирование органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;
• – обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;
• – реализацию региональных целевых программ;
• – формирование государственной собственности субъектов РФ;
• – международные и внешнеэкономические связи субъектов РФ;
• – содержание и развитие предприятий и организаций, находящихся в собственности субъектов РФ;
• – оказание финансовой помощи местным бюджетам;
• – прочие расходы.

Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов, направляются:

• – на содержание органов местной власти;
• – формирование и содержание муниципальной собственности;
• – организацию, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта и других учреждений муниципальной собственности;
• – содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
• – содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
• – финансирование муниципального дорожного строительства и содержание дорог местного значения;
• – организацию транспортного обслуживания населения;
• – обеспечение противопожарной безопасности;
• – финансирование охраны окружающей среды на муниципальных территориях;
• – реализацию целевых муниципальных программ;
• – обслуживание и погашение муниципального долга;
• – прочие расходы.

Одним из методов бюджетного регулирования является оказание прямой финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему. Формы оказания прямой финансовой поддержки: дотации, субвенции, субсидии, кредиты, ссуды.

Дотация выдается единовременно и без целевого назначения в случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для покрытия текущих расходов.

Субвенция – это фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной и безвозвратной основе для целевого финансирования расходов бюджетов. Субвенция имеет две особенности. Во-первых, она используется в течение оговоренного срока, при просрочке субвенция подлежит возврату предоставившему ее органу. Во-вторых, ее используют для достижения конкретных целей.

Субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит – форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе.

Бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более 6 мес. в пределах финансового года.

В конце XX в. система межбюджетных отношений прошла через три реформы: 1991, 1994, 1999–2000 гг.

В 1991 г. была создана основа новой налоговой системы РФ. На этом этапе в практику межбюджетных отношений была внедрена концепция "регулирующих налогов" с расщеплением налоговых поступлений между бюджетами трех уровней.

В 1994 г. в Российской Федерации был введен новый механизм межбюджетных отношений. За счет отчислений части НДС, поступающей в федеральный бюджет, был создан Федеральный фонд поддержки регионов (ФФПР). Регионы получают из этого фонда трансферты (перевод средств в бюджеты нижестоящего территориального уровня из фонда поддержки регионов). Все регионы были поделены на три группы: не нуждающиеся, нуждающиеся и особо нуждающиеся в финансовой поддержке.

Нуждающиеся в поддержке – это регионы, в которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в среднем по России (в 1998 г. к первой группе отнесены автономные округа – Корякский, Ненецкий, Эвенкийский, Чукотский и др.).

Особо нуждающиеся в поддержке – это регионы, у которых сумма доходов меньше 100% текущих расходов (в 1998 г. ко второй группе отнесены Мурманская, Архангельская, Томская, Иркутская и другие области).

В 1996 г. из Фонда поддержки регионов получали трансферты 79 регионов из 89, в 1999 г. – 76, в 2005 г. – 67. Источником формирования ФФПР в 1994 г. были отчисления от НДС в размере 22%, в 1995 г. – 27% НДС, в 1996–1997 гг. – 15% налоговых доходов за исключением ввозных пошлин, в 1998–1999 гг. – 14% налоговых доходов за исключением таможенных пошлин.

В 1994 г. бюджетам субъектов РФ были переданы отчисления от таможенных пошлин в размере 20%. Прекращена централизация части земельного налога на федеральном уровне. Установлен единый норматив отчислений от НДС в бюджеты территорий – 25%.

По Указу Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 "О формировании республиканских бюджетов РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году" субъектам РФ было дано право дополнительно вводить налоги и сборы, не предусмотренные налоговым законодательством. Это привело к появлению огромного количества региональных и местных налогов (более 200), в том числе и экзотических, таких как целевой сбор на содержание районной футбольной команды в Карачевском районе Брянской области, сбор за использование иностранного алфавита и наименований в названиях фирм, предприятий и организаций (Курская и Орловская области). С 1 января 1997 г. Указом Президента РФ запрещено введение налогов, не предусмотренных налоговым законодательством. Все субъекты РФ были обязаны отменить свои законы о налогах и сборах, если они не соответствуют Закону РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

Федеральный бюджет давал товарные кредиты субъектам РФ на поставку горюче-смазочных материалов и комбикормов сельскохозяйственным производителям. В связи с тем что образовалась задолженность субъектов РФ федеральному бюджету по товарному кредиту 1996 г., Правительство РФ приняло постановление от 26 мая 1997 г. № 635, по которому эта задолженность переоформлялась в ценные бумаги субъектов РФ (агрооблигации). Субъекты РФ выпускали облигации с номинальной стоимостью в 10 000 руб. и купонным доходом в 10% годовых на срок не более 3 лет в бездокументарной форме. Облигации регистрировались и в недельный срок после регистрации передавались в собственность РФ в лице Министерства финансов. Минфин России продавал облигации на аукционе. Средства от продажи зачислялись в специальный фонд для кредитования предприятий АПК.

Местные бюджеты получали финансовую помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, находящегося в распоряжении субъекта РФ.

Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., имела целый ряд существенных недостатков, а именно:

• – не были закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджета;
• – отсутствовал комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов;
• – отсутствовала заинтересованность органов государственной власти на разных уровнях в росте собственных доходов бюджетов;
• – не была сформирована нормативная база для обоснования бюджетных расходов;
• – использовалось мало форм финансовой поддержки и др.

Учитывая наличие этих недостатков, Правительство РФ 30 июля 1998 г. приняло постановление № 862 "О концепции регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах". По существу, речь шла о реформе межбюджетных отношений.

Основные цели этой реформы:

• – повышение эффективности управления финансовыми ресурсами РФ;
• – выравнивание на всей территории страны социальных гарантий;
• – повышение эффективности социально-экономического развития регионов.

Основные направления реформы межбюджетных отношений.

• 1. Разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней.
• 2. Распределение доходных источников между бюджетами разных уровней.
• 3. Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Оно осуществлялось с помощью Федерального фонда финансовой поддержки (ФФПР).

Финансовая помощь из этого фонда распределялась на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы. Расчет трансфертов на 1999 г. был произведен на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ.

Право на получение финансовой помощи получили те регионы, где эти доходы не достигали установленного уровня. Помимо сумм трансфертов утверждалась доля каждого региона. Так, в Законе о федеральном бюджете на 1999 г. максимальная доля в ФФПР была установлена для Республики Дагестан – 6,9741% и для Алтайского края – 6,2281%. При этом была использована новая методика расчета доли регионов в ФФПР, основным отличием которой являлось определение оценок налогового потенциала территорий на базе показателя валового регионального продукта (ВРИ), а также оценок реальной бюджетной обеспеченности регионов на основе индексов бюджетных расходов.

• 4. Инвестиционная поддержка развития регионов, которая осуществлялась по двум направлениям:
  • а) социальному – из Фонда регионального развития на безвозвратной основе;
  • б) производственному – из Бюджета развития РФ на возвратной основе.

Фонд регионального развития (ФРР) – это совокупность частей федеральных и региональных программ, программ отраслевого финансирования и др. Цель инвестиций – создание во всех регионах минимально необходимой социальной инфраструктуры. Распределение средств ФРР осуществляется с учетом различий в уровне социальной инфраструктуры в разных регионах.

Что касается инвестиций из Бюджета развития РФ, то при их выделении учитывались различия в уровне экономического развития регионов, приоритет при этом отдавался самым эффективным проектам (на конкурсной основе).

• 5. Оздоровление региональных и муниципальных финансов. С этой целью предусматривались:
  • – законодательное закрепление бюджетных полномочий властей разных уровней, расширение налоговых полномочий властей субъектов РФ и муниципальных образований;
  • – использование стабильных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований;
  • – поступление налогов с дочерних компаний и филиалов в территориальные бюджеты;
  • – внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи и контроля за ее использованием;
  • – создание в федеральном бюджете фонда развития региональных финансов.

Были установлены условия получения финансовой помощи из федерального бюджета субъектами РФ:

• – ревизия бюджета субъекта РФ;
• – контроль Федерального казначейства и федеральных контрольных органов за использованием финансовой помощи из федерального бюджета субъектами РФ;
• – перевод с 2000 г. использования бюджетов субъектов РФ на казначейское исполнение через территориальные органы Федерального казначейства;
• – использование трансфертов только для погашения задолженности по заработной плате перед бюджетниками и обслуживания государственного (муниципального) долга;
• – наличие у субъекта РФ программы увеличения собственных доходов и сокращения получаемых трансфертов и др.

Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) создан для оздоровления финансов субъектов РФ. Источники фонда – кредиты международных финансовых организаций. Кредиты выдавались на возвратной основе, если субъекты РФ активно проводили экономические реформы и успешно осуществляли меры по финансовому оздоровлению. В первую очередь кредиты предоставлялись бездотационным и низкодотационным регионам.

Кроме средств ФРРФ использовались кредиты МБРР (Международного банка реконструкции и развития), ЕБРР (Европейского банка реконструкции и развития) на проектное финансирование под гарантии регионов. ФРРФ оказывал техническую и методическую помощь по управлению финансами, производил обучение и подготовку кадров финансовых органов и др.

В 2001 г. в составе расходов федерального бюджета был создан Фонд компенсаций , средства которого использовались на субсидии и субвенции, выделяемые субъектам РФ для финансирования общероссийских социальных программ и конкретных социальных законов.

В 2002 г. создается Фонд софинансирования социальных расходов . Средства данного фонда предназначены на дотации бюджетам субъектов РФ в связи с повышением оплаты труда работников бюджетной сферы.

Кроме того, создается Фонд реформирования региональных финансов с целью поддержки и стимулирования бюджетной реформы.

6. Введение ответственности участников межбюджетных отношений в виде приостановки финансирования из федерального бюджета, прекращения выдачи лицензий на экспорт, приостановки централизованных поставок продукции из государственных ресурсов и др.

Реформы 1991, 1994 и 1999–2001 гг. были ориентированы на "разделение денег" между бюджетами разных уровней. На современном этапе необходимо продолжение реформ в области межбюджетных отношений. Основные направления этих реформ содержались в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. В основе этих реформ лежит концепция перехода от "разделения денег" к принципиально иной системе – "разделение полномочий". Эффективная система бюджетного финансирования должна отвечать пяти требованиям:

• 1) четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;
• 2) существование налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей;
• 3) наличие у федерального центра эффективных полномочий по обеспечению единства экономического и правового пространства;
• 4) наличие жестких бюджетных ограничений для региональных и местных властей;
• 5) стабильность всех вышеперечисленных условий.

Современная система межбюджетных отношений не удовлетворяет ни одному из этих требований и имеет ряд серьезных недостатков, в число которых входят:

• – крайне высокая централизация налогово-бюджетных полномочий;
• – непредставление источников финансирования бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам под обязательства, возлагаемые на них федеральным бюджетом;
• – централизованная регламентация расходов бюджетов установленными нормами при формировании доходов на 80% за счет отчислений от федеральных налогов;
• – отсутствие стимулов к проведению реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий из-за ежегодного пересмотра устанавливаемых законом нормативов расщепления федеральных налогов;
• – распределение значительной части финансовой помощи без четких критериев и процедур;
• – перекладывание политической и финансовой ответственности за сбалансированность бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр, вызванное ограничением налогово-бюджетных полномочий субъектов РФ и местных органов самоуправления;
• – недостаточная прозрачность региональных и местных бюджетов.

Принципом новой реформы межбюджетных отношений является лозунг "реальные полномочия – реальная ответственность". Основным путями реализации этого принципа являются:

• – сокращение сферы совместно финансируемых расходов;
• – запрет на принятие законов, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные расходы без предоставления источников финансирования ("нефинансируемые мандаты");
• – отказ от принципа расщепления налоговых поступлений между бюджетами разных уровней (все налоги и поступления должны быть только собственными);
• – переход к системе "один налог – один бюджет";
• – реализация принципа "мой доход – мой налог", т.е. налоги, поступления по которым на 100% зачисляются в региональные бюджеты, становятся не федеральными, а региональными;
• – реализация принципа "мой налог – моя ставка", т.е. предоставление региональным и местным бюджетам права самостоятельно устанавливать ставки по своим налогам при соблюдении финансовых ограничений;
• – снятие ограничений на установление регионами и муниципалитетами ставок по своим налогам и определение налоговой базы;
• – использование механизма долевого финансирования социальных расходов;
• – жесткое бюджетное ограничение финансовой помощи регионам и муниципалитетам;
• – сохранение законодательно регулируемого дефицита бюджетов и государственного долга;
• – – разработка кодекса высоких стандартов качества управления и бюджетной политики;
• – введение Правительством РФ режима внешнего финансового управления в случае нарушения бюджетного законодательства;
• – формирование и поддержка конкурентной сферы (экономической и политической), дополняемой конкуренцией регионов и муниципалитетов.

Такая система разграничения бюджетных полномочий обеспечивает экономическую эффективность, бюджетную ответственность, территориальную интеграцию, социальную справедливость и политическую консолидацию.

Бюджетное регулирование

Бюджетное регулирование – это процесс распределения доходов и перераспределение средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания их доходной базы.

Цели бюджетного регулирования:

· Поддержание стабильности экономики

· Обеспечение ее сбалансированности

· Предотвращение кризисных ситуаций

· Проведение антикризисных мероприятий

· Обеспечение структурных сдвигов

Основой бюджетного регулирования является закрепление источников доходов за бюджетами разного уровня. В составе бюджетов могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экономических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, покрытия дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в бюджеты нижних уровней.

Межбюджетные отношения – это совокупность отношений между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности законодательных, представительных и исполнительных органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

· Самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ

· Сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений бюджетной системы РФ

· Равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований во взаимоотношениях с федеральным бюджетом

· Законодательное разграничение доходных источников между бюджетами

· Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности

· Единство бюджетной системы РФ

· Передача отдельных видов расходов из федерального бюджета в региональные бюджеты

Межбюджетные отношения реализуются посредством финансовой помощи субъектам федерации. Основой для расчета финансовой помощи территориальным бюджетам служат нормативы финансовых затрат на предоставление финансовых услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, определяемые на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и других особенностей субъектов РФ.

Оказание финансовой помощи может быть осуществлено в следующих формах:

1. Дотации – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

2. Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на условиях долевого финансирования целевых расходов.

3. Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на осуществление определенных целевых расходов. Субвенции бывают 2 видов:

· Текущие субвенции – направляются на финансирование текущих расходов с целью выравнивания условий финансирования регионов и покрытия дефицита нижестоящих бюджетов за счет средств вышестоящих бюджетов. При этом приоритет отдается финансированию общегосударственных социальных расходов, к которым относятся текущие расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения.

· Инвестиционные целевые субвенции - направляются на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности в части капитальных вложений на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды и комплексное развитие территорий. Их использование не приводит к изменению формы собственности на построенные с их помощью объекты.

4. Бюджетный кредит - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на финансирование бюджетных расходов на возвратной и возмездной основе.

5. Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной или возмездной, но возвратной основах на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года. Как правило, они предоставляются на покрытие временных кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов.

Трансферт – сумма, выделяемая без указания конкретной цели на безвозмездной и безвозвратной основах в порядке бюджетного регулирования из фонда финансовой поддержки регионов или фонда финансовой поддержки муниципальных образований, создаваемых в соответствующих бюджетах.

Межбюджетные трансферты выполняют следующие функции:

· возмещают бюджетам нижних уровней расходы на услуги общенационального назначения, если эти расходы превышают другие поступления в эти бюджеты

· способствуют устранению проблем, возникающих в связи с горизонтальными диспропорциями, в т.ч. решению социальных проблем, связанных с региональными экономическими спадами

· служат для местных властей стимулом по активизации их деятельности в наращивании налогового потенциала

Выделяют:

1. обусловленные трансферты, предполагающие наличие определенных условий их предоставления и финансовую ответственность и отчетность их получателей. Такие трансферты направляются, как правило, на финансирование проектов деятельности, соответствующих национальным интересам государства и не могущим быть реализованными за счет собственных средств бюджетов (например, трансферты на дорожное строительство, охрану окружающей среды и т.п.).

При предоставлении финансовой помощи региональному бюджету из федерального бюджета уполномоченный орган федеральной власти вправе провести ревизию регионального бюджета. Причем при получении финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов консолидированного регионального бюджета, такая ревизия проводится в обязательном порядке. Правом проводить ревизию наделены контрольный орган Министерства финансов и Счетная палата РФ.

2. безусловные (выравнивающие) трансферты, используемые по собственному усмотрению бюджетом-получателем. Они, как правило, направляются на выравнивание уровня жизни населения, на выполнение государством обязательств перед своими гражданами, закрепленными в Конституции РФ.

3. связанные трансферты, предоставляемые на основании договоров, заключаемых между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ и предусматривающих жесткий контроль за их целевым использованием.

7. Бюджетная компенсация – суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджета одного уровня в бюджет другого уровня бюджетной системы для возмещения выпадающих доходов или покрытия дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти вышестоящего уровня.

Взаимные расчеты – метод бюджетного регулирования, который применяется в ходе исполнения бюджетов в случае возникновения незапланированных вопросов межбюджетных отношений. Если в течение финансового года вышестоящие органы власти принимают какое-либо решение (например, повышение заработной платы работникам бюджетной сферы или снижение ставок налогов), что не было учтено при формировании бюджетов на текущий год, то такие решения должны быть подкреплены передачей отдельных видов налогов или других платежей или путем предоставления.

Межбюджетные отношения – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).

Цель межбюджетных отношений - создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.

Межбюджетные отношения – это целый комплекс финансово-правовых норм, в круг которых включаются взаимоотношения между разными уровнями власти по поводу:

Разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение;

Разграничения налоговых полномочий и доходных источников;

Бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться они могут на разных принципах. Посредством бюджетных инструментов государство влияет на воспроизводственный процесс, обеспечивает выравнивание социально-экономических условий жизни населения. В зависимости от государственного устройства выделяют унитарные и федеративные бюджетные системы.

Унитарное (единое) государство – это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. Здесь два уровня власти – центральный и местный (Венгрия, Китай, Польша, Франция). Органы местного самоуправления полностью подчиняются центральному правительству. Бюджетная система состоит из двух звеньев – государственного бюджета и многочисленных местных бюджетов. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти.

Федеративное (объединенное) государство – это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система состоит из трех звеньев: 1) государственный (федеральный) бюджет или бюджет центрального правительства; 2) бюджеты членов федерации (штатов – в США, земель – в Германии, провинций – в Канаде, субъектов федерации – в России); 3) местные бюджеты. Здесь муниципальные финансы в большей степени автономны. Органы местного самоуправления играют важную роль в финансировании государственных расходов.

Федерализм как форма государственного устройства существует более чем в двадцати странах, расположенных на пяти континентах с населением около 2 млрд. человек. Первой в истории буржуазной федерации были Соединенные Штаты Америки (конституция 1787 г.). Федерациями являются Австрия, Германия, Канада, Индия, Бельгия, Бразилия и др.

Федеративные бюджетные системы строятся на основе политического и экономического принципа. Политический принцип федерализма означает конституционное распределение между сторонами федеративного образования принадлежащим им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц федерации.

Экономический принцип федерализма означает разделение полномочий в отношении собственности, в реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, инвестиционной политики между федерацией и ее субъектами.

Федеративные системы характеризуются рядом признаков: а) наличием иерархии; б) четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления; в) установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.

Разграничение властных прав и полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеральным центром и его субъектами должно обеспечивать наиболее полное выполнение возложенных на них задач и функций. Для выполнения этих функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе.

Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным центром по выполнению задач государственного управления определяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.

Бюджетный федерализм – это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает разделение доходных полномочий, расходных обязательств и ответственности между федерацией и ее субъектами при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

Единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

Сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

Высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

Активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Бюджетный федерализм предполагает реальную самостоятельность регионов в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и региональных программ развития территорий. Однако действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. Поэтому при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов используются различные формы межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования общегосударственных интересов на территории субъекта федерации.

Существует несколько моделей бюджетного федерализма. Классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма, или американская, ориентирована на конкуренцию между территориальными образованиями, имеющими свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог – один бюджет». Эта модель характеризуется высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти. Центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и не проводит политику, направленную на выравнивание социально-экономического развития регионов. Это содействует прежде всего развитию экономически развитых штатов.

Другая модель, получившая в настоящее время более широкое распространение в мире, носит название кооперативного бюджетного федерализма. Эта модель обычно используется там, где существуют значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности отдельных

регионов. Бюджетная система здесь базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями.

Для выравнивания условий между богатыми и бедными землями, например, в Германии, используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. При этом основные финансовые ресурсы для выравнивания экономик, уровня и качества жизни населения земель поступают через федеральные и совместные программы регионального развития.

Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма.

Опыт различных стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться следующие основные условия:

Четкое разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

Наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;

Вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.

Принципами межбюджетных отношений в Российской Федерации являются:

Равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

Равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Межбюджетные отношения развиваются в плоскостях:

Отношения федеральный центр – регионы;

Отношения регионы – муниципальные образования;

Отношения крупные муниципальные образования – города и поселения, входящие в муниципальное образование.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.

Различия в бюджетной обеспеченности регионов из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала достигают в настоящее время 40 раз. Поэтому особая значимость выравнивающей функции национального бюджета с помощью межбюджетных трансфертов, которые осуществляются из федерального бюджета, из бюджета субъекта РФ и из местного бюджета. Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов.

Дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без установления конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов.

Субсидии - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают встречное финансирование из региональных и местных бюджетов, то в условиях роста дефицита бюджетов разных уровней они применимы не во всех случаях.

Субвенции - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенный срок.

К текущим относят субвенции, направленные на финансирование текущих расходов (расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию). К инвестиционным относятся субвенции, связанные с расширенным воспроизводством, финансированием инвестиционной и инновационной деятельности (капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории и т.п.).

Также в межбюджетных отношениях используется такая форма финансирования, как бюджетный кредит – денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

Совокупность межбюджетных трансфертов одной формы образует определенный фонд. Состав этих фондов, методическое обеспечение их функционирования находятся в процессе совершенствования. Так, в 2007 г. в гл. 16 БК РФ, посвященную межбюджетным трансфертам, ФЗ от 26.04.2007г. № 63-ФЗ, вступившим в силу с 01.01.2008г., были внесены очередные изменения. Начиная с 2008 г. в составе федерального бюджета образуются три фонда межбюджетных трансфертов:

1) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ;

2) совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ образует Федеральный фонд софинансирования расходов;

3) совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ образует Федеральный фонд компенсаций.

Общий объем межбюджетных трансфертов в 2010 г. составил (по плану) 2 720,9 млрд. руб., или 38,5% в расходах бюджета (см. табл.7.1).

Таблица 7.1

Расходы федерального бюджета на межбюджетные

трансферты в 2010 г. (в % к итогу)

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПР) формируется в составе расходов федерального бюджета с 1994 г. Он является одним из крупнейших по объему направляемой региональной помощи, однако удельный вес Фонда в общем объеме средств перераспределяемых доходов составляет не более 15%. Основной объем средств перераспределяется через механизмы вертикального выравнивания, выраженные в закреплении доходных источников по уровням бюджетной системы.

Главная цель Фонда – повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью в финансировании закрепленных за ними расходов и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам. В настоящее время более 70 субъектов РФ получают трансферты из ФФФПР.

Порядок (методика) расчета дотаций определяется Правительством РФ. Согласно методике, минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики или налогового потенциала, и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Так, минимальный уровень бюджетной обеспеченности после распределения ФФФПР составил: 2005 г. – 64,4%; 2006 г. – 64,2%; 2007 г. – 61,8%; 2008 г. – 57,4%, то есть произошло сокращение минимального уровня выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ с 64,4% до 57,4%. В этой связи начиная с 2008 г. было предусмотрено увеличение объема ФФФПР, позволяющее не снижать минимальный уровень бюджетной обеспеченности высокодотационных субъектов РФ.

Федеральный фонд компенсаций (ФФК) был создан в 2001г. с целью финансового обеспечения передаваемых полномочий. Это в основном касалось реализации социальных законов, связанных с денежными выплатами в адрес отдельных категорий граждан (различных пособий).

Распределение субвенций из Фонда производится между всеми без исключения субъектам РФ вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения. Например, в федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 – 2010 гг. были предусмотрены следующие субвенции на реализацию делегированных субъектам РФ полномочий:

По обеспечению мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России», «Почетный донор СССР»;

По оказанию мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;

По обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренных ФЗ «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и др.

Федеральный фонд софинансирования расходов (ФФСР) был образован с 2008 г. для предоставления бюджетам других уровней субсидий на софинансирование приоритетных расходов вне зависимости от их характера с едиными принципами разделения указанных средств. Он заменил собой направляемые ранее по различным каналам средства инвестиционного характера, а также иные трансферты субъектам РФ, предоставляемые на условиях софинансирования. ФФСР объединил в себе средства действовавших в 2001 – 2007 гг. Федерального фонда софинансирования социальных расходов и регионального развития, что позволило повысить в рамках единой методологии прозрачность и объективность распределения субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов РФ для предоставления межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами федерации устанавливаются федеральными законами или принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительством РФ на срок не менее трех лет.

Например, в 2008 – 2010 гг. в федеральном бюджете были запланированы следующие субсидии на:

Оплату жилого помещения и коммунальных услуг малоимущим гражданам;

Обеспечение жилыми помещениями детей сирот;

Выплату ежемесячного пособия на ребенка;

Осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла и др.

С 2008 г. введены существенные ограничения и дополнительные по сравнению с предшествующим периодом условия на получение межбюджетных трансфертов. Установлен дифференцированный подход к регионам с различным уровнем дотационности (свыше 5 процентов, свыше 20 процентов и свыше 60 процентов). Это необходимо для того, чтобы заинтересовать регионы в «зарабатывании» собственных доходов и переходе из одной категории бюджетной обеспеченности в категорию с более высоким уровнем обеспеченности. Объем финансовой помощи конкретному региону находится в прямой зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и в обратной – от его доходного потенциала.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в следующей форме:

Дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

Субсидий местным бюджетам;

Субвенций местным бюджетам и субсидий бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством РФ;

Субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;

Иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов РФ.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений, а дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд софинансирования расходов. Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд компенсаций.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в следующей форме:

Дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

Субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;