Коммунальная модель муниципального хозяйства в зарубежной практике. Основные модели и методы ведения муниципального хозяйства. Муниципально-рентная модель муниципального хозяйства предусматривает…
В структуру муниципального хозяйства (его элементы) входят:
Муниципальные предприятия, деятельность которых направлена и подчинена интересам населения МО;
Результаты деятельности МП (прибыль или конкретные товары и услуги) направляются на удовлетворение общественных нужд;
Иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения. Эти предприятия вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых законодательством обязанностей) или общественного (добровольного) принуждения;
Субъект, координирующий деятельность этих разнородных по природе субъектов, в интересах населения муниципального управления.
Исходя из данного анализа, основным признаком, по которому можно классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль (и место) того или иного элемента в реализации общественных потребностей.
И с этой точки зрения выделяются следующие элементы:
Муниципальные предприятия (поскольку их деятельность полностью подчинена интересам населения муниципального образования);
Иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований;
Органы местного самоуправления.
Муниципальные предприятия, являясь по своей природе явлением общественным, все свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения.
Третья группа, обозначенная в нашей классификации, осуществляет особую функцию - функцию регулирования деятельности двух предыдущих групп в интересах населения муниципального образования.
Ценность данной классификации в том, что она позволяет на основе выделения этих трех групп определить не просто роль и место каждой из них в решении вопросов местного значения, но и в зависимости от этого - цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством, учитывать их особенности.
Так, из этой классификации явно видно, что при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они не только реализуют населению товары и услуги, но и прибыль, полученная в итоге от их деятельности, является также собственностью данного местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие всегда выгоднее для муниципального хозяйства.
С точки зрения того, какую роль в решении вопросов местного значения играют те или иные элементы, можно выделить несколько форм муниципального хозяйства, прежде всего по признаку возрастания роли собственной хозяйственной деятельности.
Коммунальная модель муниципального хозяйства характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования (коммуны, общины), и основным ресурсом являются налоги население. Главным элементом в этой системе выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование. Данная модель наиболее приемлема и существует в наиболее «благополучных» странах Европы, где права органов местного самоуправления на ведение хозяйственной деятельности ограничены. Недостаточность ресурсов для исполнения задач, возложенных на местное самоуправление, восполняется государством.
Коммунально-рентная модель муниципального хозяйства, по сравнению с предыдущей, отличается тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в ее развитии через предоставление ограниченных прав в финансово-кредитной деятельности и права ресурсной ренты. То есть налоги с населения дополняются возможностью обложения производителя продукции и услуг на территории муниципального образования.
Муниципально-рентная модель муниципального хозяйства подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и по решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории.
Описание работы
Цель данной курсовой работы – всесторонне описать деятельность муниципальных хозяйств и их основные экономические модели. На основании цели поставлены следующие задачи:
1.проанализировать законодательную и экономическую составляющую деятельности муниципальных хозяйств;
2.охарактеризовать основные способы ведения муниципального хозяйства;
3.проанализировать достоинства и недостатки различных моделей муниципального хозяйства
Введение ….............................................................................................................3
Глава 1. Законодательное обеспечение деятельности муниципального хозяйства...................................................................................................5
§1. Муниципальное управление и муниципальное хозяйствование........5
§2. Основные типы муниципальных образований в России.....................9
§3. Пределы компетенции органов муниципального самоуправления..14
Глава 2. Общая характеристика муниципального хозяйства............................22
§1. Субъекты и объекты муниципального хозяйства...............................22
§2. Структура и инфраструктура муниципального хозяйства................25
§3. Муниципальное управление и муниципальное хозяйство в системе общественных отношений...................................................................34
Глава 3. Экономическая деятельность органов муниципального самоуправления......................................................................................42
§1. Муниципальная экономическая политика.........................................42
§2. Основные методы ведения муниципального хозяйства...................47
§3. Общая характеристика ресурсов муниципального хозяйства..........53
§4. Бюджет муниципального хозяйства....................................................55
Заключение...........................................................................................................60
Список использованной литературы...............................................................
Потребности муниципального образования в имуществе и в финансовых средствах взаимозависимы. Это объясняется тем, что объекты муниципальной собственности могут быть бюджетонаполняющими (приносящими доходы в бюджет) и бюджетопоглощающими (не приносящими доходов в бюджет или требующими бюджетных средств на их содержание в размере, превышающем получаемый доход). Так, муниципальное нежилое помещение, сдаваемое в аренду, представляет собой бюджетонаполняющий объект. Бюджетопоглощающими является большинство объектов социальной сферы. Например, плата в детском саду компенсирует лишь часть расходов на содержание ребенка, основная же часть расходов покрывается из средств местного бюджета. Муниципальное предприятие в разных ситуациях может оказаться и бюджетонаполняющим, и бюджетопоглощающим. Поскольку муниципалитет, с одной стороны, является некоммерческой организацией, он не имеет целью получение прибыли. С другой стороны, он должен иметь сбалансированный бюджет. Поэтому ключевая задача муниципальной экономической политики состоит в оптимизации соотношений между объемом бюджетных услуг и потребностью в имуществе и финансовых средствах. С этих позиций в зарубежной практике выделяется три модели муниципального хозяйства и источников его финансирования.
1. Коммунальная. Жители сами оплачивают поставщикам индивидуально потребляемые ими муниципальные услуги, в том числе социально значимые, а затраты на финансирование общественных услуг несут в форме уплаты налогов. Орган местного самоуправления осуществляет только накопление финансовых ресурсов на общественные нужды и их расходование через систему муниципального заказа. Муниципалитет не участвует в хозяйственной деятельности и не имеет имущества, приносящего доход, а потребность в объектах собственности, требующих затрат на их содержание, и в финансовых ресурсах является минимальной. Конкурентный рынок муниципальных услуг настолько развит, что задачей муниципальной власти является лишь выявление лучших поставщиков по соотношению показателей цены и качества. Модель характерна для экономически развитых стран с высоким жизненным уровнем.
2. Коммунально-рентная отличается от предыдущей тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления не только в распределении муниципальных заказов на общественные услуги, но и в сфере использования экономических ресурсов территории (земля и объекты недвижимости) и оказания отдельных бюджетных услуг (в основном социальных) на базе объектов муниципальной собственности. Более высокая потребность муниципалитета в финансовых средствах в данной модели обеспечивается тем, что налоги с населения и производителей продукции, а также платежи за услуги дополняются рентными платежами за использование муниципальной собственности, включая собственность на землю.
3. Муниципально-рентная характеризуется тем, что основное бремя по решению вопросов жизнеобеспечения населения несут не сами жители, а органы местного самоуправления. Для этого их источниками доходов должны быть не только налоги и рентные платежи, но и крупные доходы от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, и, следовательно, они должны стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории. Основоположник российской муниципальной науки Л. Велихов называл эту модель муниципальным социализмом. Идея состоит в том, что органы местного самоуправления должны в основном самостоятельно обеспечивать финансовыми средствами свои общественные нужды за счет эффективной хозяйственной деятельности.
Подход, существующий в современной России, представляет собой нечто среднее между второй и третьей моделями. С одной стороны, низкая платежеспособность и менталитет населения вынуждают муниципальную власть предоставлять жителям много частично оплачиваемых либо вовсе не оплачиваемых ими услуг, что характерно для муниципально-рентной модели. С другой стороны, муниципальные предприятия (подробнее об этом в разделе 6.4) являются в большинстве своем не источниками доходов, а потребителями бюджетных средств. Этим дисбалансом обусловлен избыток находящегося в муниципальной собственности имущества, особенно объектов социального назначения, требующих крупных затрат на содержание, а также хронический дефицит финансовых ресурсов для покрытия расходов местных бюджетов.
Рассмотрим вопрос о структуре муниципального хозяйства и проведем некоторую классификацию тех связей, которые возникают внутри муниципального хозяйства между его элементами. Прежде всего необходимо выяснить, что из себя представляют элементы муниципального хозяйства, и по какому основанию мы можем провести их классификацию. Методика, предложенная при определении самого понятия “муниципальное хозяйство”, предлагает подход, исходящий из того, что:
- 1. Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования.
- 2. Деятельность, осуществляемая этими предприятиями и учреждениями, направлена на удовлетворение общественных интересов.
- 3. Поскольку деятельность осуществляют разнородные по своей природе субъекты этой деятельности, то необходим и субъект, координирующий их деятельность.
Федеральные органы власти Региональные органы власти МУНИЦИПАЛИТЕТ Структура муниципального хозяйства Домохозяйства Хозяйствующие субъекты Представительные органы Вопросы местного значения Непосредственное обеспечение жизнедеятельности муниципального образования Реализация экономических интересов Решение проблем межпоселенческого характера Рынки города Прочие рынки Рынок капитала Рынок труда Рынок жилья. Система муниципального хозяйства Исходя из данного анализа, основным признаком, по которому мы можем классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль и место того или иного элемента в реализации общественных потребностей. И с этой точки зрения мы можем выделить следующие элементы:
- *муниципальные предприятия (поскольку их деятельность полностью подчинена интересам населения муниципального образования);
- *иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией образований;
- *органы местного самоуправления.
Роль каждого из названных элементов различна. Муниципальные предприятия, являясь по своей природе явлением общественным, все свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения. Третья группа, обозначенная в нашей классификации, осуществляет особую функцию - функцию регулирования деятельности двух предыдущих групп в интересах населения муниципального образования. Ценность данной классификации в том, что она позволяет на основе выделения этих трех групп определить не просто роль и место каждой из них в решении вопросов местного значения, но и в зависимости от этого цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством, учитывать их особенности. Так, из этой классификации явно видно, что при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они не только реализуют населению товары и услуги, но и прибыль, полученная в итоге их деятельности, является также собственностью данного местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие в принципе всегда выгоднее для муниципального хозяйства. Однако это лишь теоретическая модель, поскольку подобное состояние муниципальных предприятий является плодом достаточно длительной и сложной работой. Так, для муниципалитетов дореволюционной России общественных интересов населения муниципальных потребовалось почти пятьдесят лет реформ для того, чтобы хозяйственная деятельность муниципалитетов начала приносить до пятидесяти процентов доходной части бюджетов. Поэтому с точки зрения того, какую роль в решении вопросов местного значения играют те или иные элементы муниципального хозяйства, мы можем выделить несколько видов муниципального хозяйства, прежде всего, по признаку возрастания роли собственной хозяйственной деятельности. Рассмотрим теперь модели управления муниципального хозяйства. Выделяют следующие модели управления муниципального хозяйства: * Коммунальная модель муниципального хозяйства;
- * Коммунально-рентная модель муниципального хозяйства;
- * Муниципально-рентная модель муниципального хозяйства.
- 1. Коммунальная модель муниципального хозяйства. Характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования (коммуны, общины) и основным ресурсом являются налоги на население. Главным элементом в этой системе выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование. Данная модель наиболее приемлема и существует в наиболее “благополучных” странах Европы, где права органов местного самоуправления на ведение хозяйственной деятельности ограничены. Недостаточность ресурсов для исполнения задач, возложенных на местное самоуправление, восполняется государством.
- 2. Коммунально-рентная модель муниципального хозяйства. Данная модель по сравнению с предыдущей отличается тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в ее развитии через предоставление ограниченных прав в финансово-кредитной деятельности и права ресурсной ренты. То есть налоги с населения дополняются возможностью обложения производителя образования. продукции и услуг на территории муниципального
- 3. Муниципально-рентная модель муниципального хозяйства. Данная модель подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и по решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории. Безусловно, та или иная модель не существует в чистом виде, однако роль и место того или иного элемента в различных странах серьезно отличаются друг от друга. От чего зависит существование той или иной модели? От огромного количества факторов, главными из которых безусловно являются:
- 1. Объем компетенции органов местного самоуправления, определенный законодательством.
- 2. Наличие и характер основных ресурсов территории.
- 3. Наличие квалифицированных кадров в органах местного самоуправления и муниципальных предприятиях.
- 4. Налогоспособность населения. В зависимости от этих факторов формируется конкретный вид муниципального хозяйства. Следует отметить, что существование той или иной модели муниципального хозяйства зависит от ресурсов территории (материальных, финансовых, кадровых); от собираемости налогов и от компетенции органов МСУ. Так, например коммунальная модель существует в наиболее благополучных странах Западной Европы, в России же, она практически нигде не применяется, напротив, российские МСУ претендуют, причем часто необоснованно, на реализацию муниципально-рентной модели.
Как показано выше муниципальное хозяйство состоит из различных хозяйствующих субъектов, деятельность которых определяет и координирует соответствующий орган местного самоуправления. Исходя из этого можно выделить три элемента в структуре муниципального хозяйства:
- 1) органы местного самоуправления, осуществляющие нормативное и экономическое регулирование деятельности хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования, при этом целью такого регулирования является удовлетворение коллективных потребностей населения данной территории;
- 2) предприятия, учреждения и организации, находящиеся в муниципальной собственности. Взаимоотношения с органами местного самоуправления этих хозяйствующих субъектов регламентируются ст. 31 Закона «Об общих принципах …». Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности; регулируют цены и тарифы на их продукцию, утверждают их уставы, назначают и увольняют их руководителей;
- 3) предприятия, учреждения и организации, не находящиеся в муниципальной собственности. Взаимоотношения с органами местного самоуправления этих хозяйствующих субъектов регламентируются ст.ст. 32, 33 Закона «Об общих принципах …». Эти статьи определяют договорный характер взаимоотношений, дают право органам местного самоуправления координировать деятельность этих субъектов в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, устанавливать в определенных случаях ограничения на их деятельность.
Весь мировой опыт свидетельствует, что наиболее эффективно работают отнюдь не муниципальные предприятия, а предприятия, находящиеся в частной собственности, поэтому целесообразно заинтересовывать их в производстве товаров и услуг, направленных на удовлетворение общественных потребностей населения данной территории. Сделать это органы местного самоуправления могут с помощью муниципального заказа, льгот, предоставляемых таким предприятиям.
Муниципальный заказ, являясь наиболее эффективным способом взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности, в настоящее время получает все более широкое распространение. Различные субъекты федерации принимают свои законы, регулирующие этот вопрос. В Санкт-Петербурге, например, принят закон «О заказе Санкт-Петербурга», хотя формально Санкт-Петербург - это субъект Российской Федерации, так что, строго говоря, закон регулирует введение государственного заказа, но, фактически, речь идет о самом настоящем муниципальном заказе, если муниципальное образование - это крупный город. Целями данного закона являются обеспечение эффективного расходования средств городского бюджета и поддержка производства товаров, работ и услуг петербургскими организациями. Основными принципами формирования, размещения и исполнения заказа Санкт-Петербурга являются поддержка конкурентоспособных производств (заказ размещается по итогам конкурса) и создание благоприятных условий для их развития в городе, обеспечение приоритетности именно петербургских производителей (путем предоставления льгот и квот).
Рассмотрим теперь виды муниципального хозяйства: Л.А. Велихов выделяет четыре модели муниципального хозяйства:
- - муниципализация;
- - муниципально-подрядная и муниципально-рентная модели;
- - муниципально-концессионная;
- - концессия.
Эти модели различаются по степени вмешательства органа местного самоуправления в хозяйственную деятельность предприятия. Максимальное вмешательство осуществляется при муниципализации, когда местное самоуправление по существу становится собственником предприятия, минимальное вмешательство предполагает концессия, когда местное самоуправление на договорных условиях предоставляет частному лицу управлять предприятием. Следует иметь ввиду, что книга Велихова вышла в свет в 1928 г., и некоторые из ее положений все-таки устарели.
В настоящее время реализуются следующие виды муниципального хозяйства:
- 1. Муниципально-рентная модель, при которой органы местного самоуправления несут основную нагрузку по решению вопросов местного значения и являются полноценным хозяйствующим субъектом на территории муниципального образования (эта модель соответствует муниципализации в классификации Л.А.Велихова).
- 2. Коммунально-рентная модель, при которой доходы органов местного самоуправления складываются из налогов, собираемых с жителей муниципального образования и, кроме этого, органы местного самоуправления могут облагать налогами (в виде ресурсной ренты, например) хозяйствующие субъекты.
- 3. Коммунальная модель, при которой доходы органов местного самоуправления складываются из налогов с жителей муниципального образования. Хозяйственную деятельность здесь ведут в основном частные предприятия (эта модель всего ближе к концессии в классификации Л.А. Велихова).
Следует отметить, что существование того или иного вида муниципального хозяйства зависит от ресурсов территории (материальных, финансовых, кадровых); от собираемости налогов и от компетенции органов местного самоуправления. Так, например коммунальная модель существует в наиболее благополучных странах Западной Европы, в России же, она практически нигде не применяется, напротив, российские органы местного самоуправления претендуют, причем часто необоснованно, на реализацию муниципально-рентной модели.
Традиционно под ресурсами понимают некую совокупность возможностей той или иной территории. Применительно к хозяйственным отношениям под ресурсами, как правило, понимаются материальные и нематериальные показатели территории, которые могут быть использованы в хозяйственной деятельности. Прежде всего в это понятие включаются природные ресурсы (земля, недра и др.). Обычно к материальным ресурсам относят также и производственный потенциал, производственные мощности, расположенные на данной территории.
Развитие территории в значительной степени определяется наличием материальных ресурсов, поскольку от них зависит эффективность инвестиций, вкладываемых в регион, они определяют структуру производственной деятельности и благосостояние населения. Но, несмотря на исключительную важность для ведения хозяйственной деятельности наличия ресурсов, сама деятельность невозможна без основного ресурса - кадрового потенциала территории.
Региональное развитие № 2 2014
МОДЕЛИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
© 2014 Пыркова Ольга Михайловна
кандидат экономических наук, доцент
© 2014 Шишова Ирина Александровна
Самарский государственный экономический университет E-mail: [email protected]; [email protected]
Ключевые слова: муниципальное хозяйство, органы местного самоуправления, муниципалитет, коммунальная модель, коммунально-рентная модель, муниципально-рентная модель.
Рассматриваются подходы о допустимой мере участия органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности. Обосновывается выбор оптимальной для России модели хозяйствования для муниципального образования.
MODEL MUNICIPAL SERVICES
© 2014 Olga Mikhaylovna Pyrkova
candidate of Economics, associate professor
© 2014 Irina Aleksandrovna Shishova
Samara State University of Economics E-mail: [email protected]; [email protected]
Keywords: Municipal service, local governments, municipality, utility model, utility-annuity model, municipal-annuity model.
Approaches are risen on the permissible extent of participation of local governments in economic activity. The choice of the optimum for the Russian economic model for the municipality.
В России муниципалитеты прилагают значительные усилия с тем, чтобы, несмотря на большие сложности институционального, финансовоматериального, организационного плана, успешно решать задачи по оказанию населению услуг в сфере жизнеобеспечения.
Вопрос о допустимой мере участия органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности и, как следствие, о необходимом составе муниципального имущества -один из ключевых в определении путей дальнейшего развития местного самоуправления в России. В последние годы эта проблема активно обсуждается в муниципальном сообществе, среди участников дискуссии можно отметить А. Г. Воронина, Р.В. Бабуна, В. А. Лапина, Э. Маркварта, А. Н. Широкова и др. Наиболее полно решение этой проблемы аргументирует Э. Маркварт, его поддерживают А. Н. Широков.
Э. Маркварт формулирует два необходимых условия, при одновременном наличии которых муниципальные образования только и могут создавать собственные хозяйствующие субъекты (организаций)1:
1) деятельность этих субъектов необходима для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения и соответствует задачам и полномочиям местного самоуправления;
2) соответствующая деятельность в силу объективных причин не осуществляется и не может осуществляться иными хозяйствующими субъектами.
Сохраняющиеся принципиальные проблемы по данному вопросу побуждают сформулировать конструктивные предложения по его решению.
Крайние подходы сторон состоят в следующем:
Первый подход. Хозяйственная деятельность муниципалитетов должна быть сведена
к минимуму функций, обойтись без исполнения которых в силу объективных причин невозможно или явно нерационально. Муниципалитет - некоммерческая организация и ничего не должен зарабатывать сам. Его задача быть органом местной власти, аккумулировать в своем бюджете налоги, перечень которых установлен государством, и выдавать за счет этих средств муниципальные заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд силами хозяйственных обществ и муниципальные задания для некоммерческих организаций. Соответственно этому состав муниципального имущества также должен быть минимальным и ограничен закрытым перечнем имущества некоммерческого назначения. Земли городов, за исключением земельных участков, на которых расположены объекты государственной и муниципальной собственности, должны находиться в частной собственности. Муниципальных предприятий (за исключением некоторых особых случаев) быть не должно.
Второй подход. Муниципалитет должен быть активным хозяйствующим субъектом -муниципальной корпорацией, обладать всем необходимым для этого имуществом, включая землю и местные природные ресурсы, иметь комплекс эффективно работающих муниципальных предприятий и самостоятельно зарабатывать средства на свое существование, что не исключает поддержку со стороны государства.
Между представленными крайними точками зрения имеется широкий спектр промежуточных взглядов: что-то можно, а что-то нельзя. Очевидно, что степень участия муниципальной власти в хозяйственной деятельности, состав муниципального имущества, источники доходов и объемы расходных обязательств (полномочий) местных бюджетов находятся в неразрывной связи.
В зависимости от объема собственной хозяйственной деятельности и от роли тех или иных элементов муниципального хозяйства в современном мире А.Г. Воронин выделяет три модели муниципального хозяйства: коммунальную, коммунально-рентную
модель и муниципально-рентную модель2.
Коммунальная модель характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на удовле-
творение потребностей муниципальных образований несут сами жители. Органы власти осуществляют процесс накопления и распределения финансовых ресурсов для общественных нужд территории. Муниципалитет не принимает участия в хозяйственной деятельности и не имеет собственного имущества, приносящего доход, следовательно, потребность в финансовых ресурсах является минимальной. Основным источником ресурсов служат налоги. Недостатком этой модели является то, что ресурсы для решения проблем муниципального образования восполняются государством. В современной России этот подход еще не получил своего развития.
Коммунально-рентная модель отличается от коммунальной модели тем, что органы местного самоуправления не только распределяют муниципальные заказы на общественные услуги, но и оказывают жителям бесплатные или частично оплачиваемые услуги, чаще всего социальные. Высокая потребность муниципалитета в денежных средствах восполняется налогами с населения и производителей продукции и дополняется рентными платежами. Для этого в муниципальную собственность передаются основные экономические ресурсы территории - земля и объекты недвижимости. Но в прямой хозяйственной деятельности муниципалитет не участвует. Муниципальных предприятий, как и при коммунальной модели, быть не должно.
При муниципально-рентной модели ведение муниципального хозяйства (обслуживание населения и решение проблем местного характера) возлагается на органы местной власти, так как они являются полноценным хозяйствующим субъектом муниципального образования. Значительные средства идут на жизнеобеспечение населения, поэтому в качестве источников доходов необходимы крупные доходы от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, а также налоги и рентные платежи.
Коммунальная модель соответствует первому из изложенных выше подходов и реально возможна лишь в экономически развитых странах с высоким жизненным уровнем населения.
Муниципально-рентная модель соответствует второму подходу. Коммунально-
Региональное развитие № 2 2014
рентная модель занимает промежуточное положение.
Конечно, ни одна из перечисленных моделей не может существовать в чистом виде и в реальной жизни неизбежно их некоторое смешение.
В нашей стране в практической деятельности по управлению муниципальным хозяйством не используется в чистом виде ни одна из моделей, а берется какой-то один из ее элементов. Таким образом, ситуация, имеющая место в современной России, представляет собой сочетание диаметрально противоположных моделей. Выбор той или иной модели зависит от ряда факторов: от объема компетенций органов местной власти, определенного законодательством страны, от наличия и характера основных ресурсов.
С одной стороны, в российских муниципальных образованиях сложилась такая ситуация, что из-за низкой платежеспособности население вынуждает муниципалитет предоставлять большое количество услуг, оплачиваемых частично либо полностью, что говорит о наличии объектов социального значения, находящихся в муниципальной собственности, требующих денежного финансиро-вания3.
С другой стороны, государство провозгласило курс на ограничение хозяйственной деятельности муниципалитетов и резкое сокращение состава муниципального имущества, способного приносить доходы, что характерно для коммунальной модели. Сохраняющиеся в городах муниципальные предприятия являются в большинстве своем не источниками доходов, а скорее получателями бюджетных средств через систему дотаций, многие из них имеют статус казенных (бездоходных) предприятий. Предприятия водоснабжения, теплоснабжения, городского транспорта, вывоза и переработки бытовых отходов и другие вполне могут быть нормальными рентабельными предприятиями и приносить доходы в городскую казну, однако для этого потребовалось бы установить на их услуги более высокие тарифы, неприемлемые для населения. Результатом такого дисбаланса между источниками доходов и расходными обязательствами явился хронический дефицит местных бюджетов. Покрытие 70
этого дефицита осуществляется как за счет дотаций из вышестоящих бюджетов, так и путем прямой поддержки социально важных сфер муниципальной деятельности по линии приоритетных национальных проектов и различных целевых федеральных и региональных программ.
Для решения существующих проблем в развитии муниципального хозяйства России целесообразными представляются следующие меры:
♦ совершенствование управления муниципальной собственностью через эффективную деятельность муниципальных унитарных предприятий;
♦ структурная и количественная оптимизация предприятий муниципальной формы собственности (необходимый уровень контроля органов местного самоуправления над отдельными секторами муниципальной экономики);
♦ увеличение количества и качества муниципальных услуг при сохранении объема ресурсов;
♦ достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям;
♦ поступление хотя бы части средств в местный бюджет за счет местных сборов и налогов;
♦ разработка и использование механизма государственно-частного партнерства4.
Для благополучного развития муниципального хозяйства России на современном этапе наиболее приемлемым будет сочетание элементов коммунально-рентной и муниципально-рентной моделей муниципального хозяйства, что наглядно представлено на рисунке.
♦ четко увязывают сферы хозяйственной деятельности муниципальных образований с законодательно закрепленными предметами ведения местного самоуправления и поэтапно освобождаются от выполнения несвойственных публичной власти задач в экономической сфере, в том числе путем реструктуризации, реорганизации и приватизации муниципальных предприятий, у которых
Государственное и муниципальное управление
Предоставление и потребление некоторых муниципальных услуг
Поставщики
Население Эффективное обслуживание населения Муниципальные
Затраты на финансирование предприятия
Налоги, рентные платежи на общественные нужды
Органы МСУ
Накопление и распределение финансовых ресурсов на общественные нужды через систему муниципального заказа
Рис. Предлагаемая модель муниципального хозяйства в России
предметы деятельности не соответствуют задачам местного самоуправления;
♦ максимально широко внедряют механизмы формирования и конкурсного размещения муниципального заказа в жилищном, коммунальном, транспортном хозяйстве и в других сферах;
♦ активно привлекают некоммерческие организации (муниципальные учреждения, благотворительные и иные некоммерческие организации) к предоставлению населению услуг, которые на данном этапе развития не могут быть самоокупаемыми (социальная защита, образование и др.);
♦ активно привлекают частные предприятия и предпринимателей, предприятия иных немуниципальных форм собственности к предоставлению населению услуг, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления;
♦ получают доходы от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий;
♦ привлекают в сферу муниципального хозяйства как внутренние (за счет средств
муниципальных бюджетов и средств, вырученных предприятиями за оказанные населению услуги), так и внешние инвестиции (в первую очередь, частные - как российские, так и зарубежные);
♦ налоги с населения дополняются возможностью налогообложения производителя продукции и услуг на территории муниципального образования. 1
1 Маркварт Э. Особенности создания муниципальных хозяйственных обществ // Местное право. - 2011. - № 3. - С. 21-32.
2 Воронин А.Г. Муниципальное хозяйство и управление: проблемы теории и практики. - М., 2002. - С.41-42.
3 Бабун Р. Хозяйственная деятельность муниципалитетов и состав муниципального имущества // Муниципальная экономика. - 2009. - № 3. -С. 46-47.
4 Полянскова Н.В., Чудилин Г.И. Интегральная статистическая типология муниципальных районов Самарской области по уровню социо-эколого-экономического развития и устойчивости // Вопр. статистики. - 2012. - № 10. - С. 35-41.
